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看英国如何用PPP模式治理环境

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业界公认,英国是PPP项目模式的鼻祖,现在国内PPP也如火如荼,但存在边界不清晰,政府职能不明确等问题,那么让点绿带大家来看看英国是如何用这一模式来治理环境的。

上世纪90年代,英国在公共事业上引入私人投资,专业名称叫PFI (Private Finance Initiate)。到2012年后,进一步改革为PF2 (Private Finance 2)模式。两者的区别是政府在特殊目的公司的参股比例不同。PF2模式下政府持股比例从10%提高到20-25%。

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上图来自于英国财政部和基础设施与项目管理局2016年3月数据。从图中可以看出,英国PPP项目的丰年集中在2007-2008年。最高值投资额达到了84亿英镑。

截止到2015年3月,英国已完成的PPP项目总量为700个,其中4%为环境项目(见下图),全部为市政垃圾处理项目,项目的运行期都在25-30年左右。

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Source: HM Treasury and Infrastructure and Projects Authority

英国的环境保护工作归属Defra(环境食品与农村事务部)管辖,它同时也是PFI和PF2项目的管理者;脱欧之前,为了响应欧盟关于减少垃圾填埋的法令,主要致力于在垃圾处理领域的公私合作。2006年,Defra建立了固废公共设施交付计划,明确了Defra的职责。在PFI项目中,Defra为当地政府提供专家支持以及资金保证。

下面以Surrey郡的综合垃圾管理项目为例,看看英国如何运作PFI 垃圾处理,这其中的错误和成绩都值得我们借鉴。

  1. 合同

此项目中,政府方由于经验不足,也因各种问题造成合同延期执行,问题包括获得项目许可、复杂商业模式的考量和技术的不确定性等。

1999年6月,Surry政府与SITA公司签署了为期25年价值7.4亿英镑的垃圾综合处理合同,本意是建立2个焚烧发电厂。Defra支付2.047亿英镑。合同显示当地政府在项目执行后才开始承担费用,但项目一再延期,导致Defra支付了前15年的所有建设开支,甚至包括未建设施的开支。

首先,由于当地市政规划委员会的反对,原定的建设用地被否,项目被迫延期。其次,由于回收标准的提高,导致垃圾组分改变,当地政府不得不重新规划垃圾处理方式。到2009年,由于项目一直无法执行,政府只好找到另一家垃圾处理公司Allington Waste Ltd作为临时解决方案,用以处理超过100,000 t/a的垃圾。

政府终于在2010年2月就技术方案达成了一致,建设一座综合垃圾处理厂,主要采用资源回收、厌氧消化、气化处理,同时变更了原合同。项目设施预计2016-2017年正式运转。2013年Defra与Surrey地方政府沟通,重新设立了资金支持模式,只对合同中的主要垃圾处理设施负责;但这个方式并没有降低其总资金投入。

从合同上的失误可以看出,政府和Defra对项目的前期工作不充分,从而造成工作效率低、审批不过关、实施方案不明确,以及全生命周期内政府方净成本把控的失误。项目前期涉及可行性论证、尽职调查、财务测算、实施方案编制、上报审批、协议拟定、招商文件发布、谈判、签约等各个环节都不能忽视。

  1. 监管

当时地方政府和Defra都因为经验不足,在项目监管上产生了失误。

Defra的职能是为当地政府提供有效地技术支持、规划论证、财务评估等建议,但事实上这些需要专业人士来完成的工作还是由地方政府的员工以及付费顾问完成。

1)各职能部门沟通配合不利,导致在建筑许可上遇到了重重失误,以至合同签署后还反复论证、变更。

2)技术论证不足。技术论证能直接反应在项目的物有所值评估上,如果应用新技术,需要在环境友好性和价格成本上综合考量。

就本项目而言,Defra在以上两点中都没有起到严格的监管作用。

  1. 资金支持

Surry项目属于英国PFI项目中最早的一批。在早期的融资协议中,大家倾向于给地方政府更少的约束和条款。这一现状在国内现今的PPP项目中也有体现,如有的地方政府对PPP模式还是一知半解,并且希望能在短期内完成项目的招标,同时觉得协议文件太过详细,希望几个小时搞定谈判,这种想法是不符合PPP项目的实施准则的。

Defra在融资协议中设定,一旦项目启动就支付相应的所有款项,这使得政府方极为被动,很难根据项目的实际情况对资金进行调整。因此更严格的资金申请门槛是及其重要的。

  1. 政府决策的影响

上文提到,2013年Defra通过谈判,和地方政府达成协议,改进支付框架,只对重要垃圾处理设施以资金支持。虽然这一改变对总资金投入没有影响,但降低了2013-14年度的财政支出,使地方政府的现金流比预期低了150万英镑,接下来的两年又下降了590万英镑。

资金曲线

上图显示的是Surry项目政府方资金情况。红色线段是预期的投资方式,黄色线段是改进后的投资方式。

2011-12年度,Surry政府建立了偿债基金,用于存放一定比例的项目拨款,用于未来垃圾处理的花费。基金的建立有利于有效利用临时的流动资金。到2014年3月,偿债基金的余额是1460万英镑。

从政府的决策可以看出,PPP项目虽然复杂,但灵活性较大,政府方可以通过合理的合同管理和有效地财政承受能力认证,来对PPP项目全生命周期的财政支出承担责任。

最后,此项目的主要数据信息请见下表。

Surry项目主要合同及融资信息

主要合同和资金信息

Source: National Audit Office

总之,PPP项目最重要的是物有所值和财务承受能力评估,前期这两点做好了,就成功了大半。

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甘木人来自_点绿网

“坐标北京,关注环保行业VOCs治理等大气细分领域,最近对新三板有蜜汁兴趣,欢迎骚扰讨论”

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