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PPP盛行 BOT是主流 DBO能否趟出新路?

       近日,国祯环保联合体中标合肥市望塘污水处理厂改建工程DBO项目,项目工程建设费1.82亿元;中标污水处理单价为0.617元/立方米。在BOT、PPP占据主流模式的今天,DBO模式可谓新鲜,这一模式的特点是什么?可否复制及推广,值得研究。

       从2014年新一轮政府和社会资本合作(PPP)热潮掀起,到2017年年底92号文以运营为核心、以绩效为导向的PPP规范化发展,公共服务的有效供给始终为各界所关注。运作模式上,在各种因素影响下,BOT占主流。最近,有些项目以DBO模式出现,其特点值得研究。

       实际上,DBO模式在国内并非首次出现。2008年1月30日,国内第一家实行DBO总体招标项目——天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂项目开工建设,此项目由创业环保中标。项目占地面积28公顷,建设内容包括建设日处理10万吨污水处理厂一座,日生产5万吨中水厂一座以及厂外配套管网52公里和泵站7座,工程总投资3.61亿元。2009年5月,首创爱华力压群雄夺得天津逸仙园污水处理厂DBO项目。

       广义上说,政企合作包括带有融资功能的BOT(建设—经营—转让)、TOT(移交—经营—转让)、股权合作等,也包括不带有融资功能的DBO(设计—建设—运营)、委托运营等多种模式。其中,DBO(Design-Build-Operation),是指将市政基础设施的设计、建造和长期运营整合在一起委托给承包商实施的一种项目模式。

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       和BOT、DBFO等模式相比,DBO并非出于融资方面的需求,而是更加强调公共服务的本质,突出运营属性。在现有的DBO项目中,实际上由政府出资、专业的社会资本进行建设运营,政府根据DBO相关合同进行依效付费。在污染治理领域采用DBO模式,可以实现产权主体与运营主体的分离、投资与建设环节的分离,同时也有利于污染责任与治污责任的转移和分离,从而提高建设和运营的效率。从适用条件上,采取DBO模式,需与项目的内在要求相匹配,如项目设计与建设难以标准化,项目的设计、建设、运营需要集成,项目运营服务质量和成本容易监测等。

       据E20研究院不完全统计,在环保领域采用DBO模式的项目主要出现在污水处理厂新建及改造,雨水调蓄、管网运维和生活垃圾转运领域。采取DBO模式的原因包括:一是迫切改善区域环境质量的需求及严格的环保设施运行要求;二是政府方资金相对充裕,对此类项目没有融资上的冲动;三是政府方专业运营能力不足,更偏好市场化运作,提高运营效率。

       从目前DBO模式项目中标情况看,国祯环保参与较多。为此,E20采访了国祯环保相关负责人。他表示,DBO模式实际上对我们社会资本的技术水平和运营能力提出了更高要求,设计和建设本身的收益有限,关键在于运营。同时,合作期较短,政府有权根据运营服务质量决定续签或换其他合作方。目前,国祯环保几个DBO项目进展顺利,希望有更多地方采取此类模式,真正发挥环保企业的专长。

表 国内目前DBO项目一览表

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       以合肥市望塘污水处理厂为例,此项目规模为18万立方米/日,基本处于满负荷运行状态,按照有关要求项目迫切需要实施提标改造。经合肥市政府批准,望塘污水处理厂改建工程采用DBO模式建设。通过公开招标,选择具有较强的技术实力和污水厂建设运营经验的承包人,负责望塘污水处理厂改建工程的设计、建设,并在运营期内负责污水处理厂项目设施的运营和维护,提供污水处理服务。政府方负责项目建设投资和支付污水处理服务费用,产权归政府方所有。中标人作为本项目承包人,与市城乡建委合肥市排水管理办公室签署《设计-建造合同》和《运营服务合同》。

       其中,根据《设计-建造合同》,项目动工后,工程进度款按每月核定已完成工程量的70%支付;污水厂通过竣工验收后支付至核定已完成工程量的80%;完成结算审计之后支付至合同价格的97%,余款3%作为质量保证金,在项目工程通过竣工验收满两年后付清。

       而在合肥本地而言,十多年来对于污水处理等领域的市场化理念和实践经验丰富。从2003年王小郢污水处理厂TOT项目之后,政府坚持市场化道路,在污水管网建设上坚持政府投资,对污水处理厂则坚持引入市场化主体进行建设运营,充分发挥政府财政资金与社会资本专业运营的优势。为了推动在污水处理领域的DBO模式应用,合肥市政府2016年11月10日专门发布《合肥市环巢湖乡镇污水处理设施DBO项目运营管理办法(试行)》。根据该办法,公共污水管网运营维护由县(市)区人民政府负责,污水处理厂由运营单位按照DBO运营服务合同进行运营维护。

       E20研究院认为,与目前国内大部分PPP项目采用的BOT模式相比,DBO的融资属性低,合作期限(运营期)相对较短(一般为3到8年)。在以运营为核心、以绩效为导向的规范化时代,DBO模式可能更符合提高公共供给质量和供给效率的要求,有待各界深入探讨和探索实践。

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