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国外流域管理在水治理体制中的地位、作用

       流域管理是由水资源的自然特性决定的,是水治理体制的重要组成部分,是世界各国普遍推崇的一种水资源管理模式。

一、流域管理概述

       相比一般经济活动主要按行政区域管理,对水资源实施流域管理主要是由于水资源的自然特性决定的。流域是指地表水的集水区域,水资源按流域构成一个统一体,地表水与地下水相互转换,上下游、干支流、左右岸、水量水质之间相互关联,相互影响。水资源的另一特征是它的多功能性,水资源可以用来灌溉、航运、发电、供水、水产养殖等,并具有利害双重性。因此,水资源开发、利用和保护的各项活动在流域内实行统一规划、统筹兼顾、综合利用,才能兴利除害,发挥水资源的最大经济、社会和环境效益。

       流域管理涉及的内容十分广泛,从国内外实践情况来看,流域管理有广义和狭义两种内涵。广义的流域管理是指政府对流域空间内的各种社会经济活动采取的一系列干预活动,管理范围宽泛,涉及自然环境、人类活动及各种类型的法规和政策;狭义的流域管理是指国家以流域为单元、以水资源管理为核心的管理活动,包括对水资源的开发、利用、治理、配置、节约保护以及防治水旱灾害等活动的管理。流域管理的实施手段一般包括通过立法确立流域管理目标、原则和运行机制,通过编制流域综合规划指导流域治理开发与保护,通过利益相关方参与实现利益协调,通过引入各种经济手段并完善投融资机制推动流域管理工作,通过数据监测和信息技术应用提高管理能力,通过开展宣传教育提高流域内公众的流域管理意识。

       世界各国设置了不同形式的流域管理机构,主要有管理局(Authority)、委员会(Committee、Commission)、理事会(Council)、协会(Association)、公司(Corporation)、联合会(Union)等,将流域管理机构作为流域管理的决策、执行、监督与技术支撑的主体。

二、典型国家流域管理情况

       考虑水问题特点、经济社会发展水平、地域代表性等因素,选取美国、法国、意大利、澳大利亚、印度、巴西、墨西哥为典型国家,分析其流域管理情况。典型国家的流域管理机构、主要职能、与相关机构的关系概要汇总如表1。总体上有以下特点:

(一)流域管理机构的类型

       从流域管理机构类型看,流域管理机构大致可以分为三类:第一类是议事协调机构,主要负责协调和制定规划,具体由地方政府组织实施,包括美国特拉华河流域管理委员会、美国密苏里河州和部落协会、意大利流域管理委员会、澳大利亚艾尔湖流域部长论坛;第二类是中央政府派驻在流域的执行管理机构,按照事权划分,与流域内地方政府共同开展水治理活动,包括印度恒河流域国家管理局、墨西哥的流域组织;第三类是议事协调机构与执行管理机构的组合,包括法国流域管理机构、澳大利亚墨累-达令河流域管理机构和巴西流域管理机构,兼有前两种类型的职责。

(二)流域管理机构的管理内容

       从流域管理机构的管理内容看,美国田纳西流域管理局负责流域的综合治理和经济发展,涉及能源、环境、河流管理等诸多方面;其它流域管理机构基本上实施以水资源管理为核心的流域管理活动。

(三)流域管理机构与相关机构的关系

       从与相关机构的关系看,美国田纳西流域管理局直接对总统和国会负责,印度恒河流域管理局由总理任主席,水利部部长为副主席,成员包括相关中央部委部长以及地方官员,层次很高。一般来说流域议事协调机构不隶属任何部门,流域执行管理机构均隶属中央水行政主管部门或为流域议事协调机制的办事机构。

表1 典型国家流域管理机构情况汇总表6 7

三、典型国家流域管理机构的地位和作用分析

(一)美国

       作为联邦制国家,联邦层面水治理职责相对宏观,主要是制定水资源管理的总体政策和法规,大部分水治理行政权保留在各州。因此,流域管理更多协调各州落实国家政策,确立流域总体目标并推动执行。当然不同流域,不同形式的流域管理机构,其地位和作用有较大差异。在田纳西流域,其流域管理局是拥有综合开发和管理职能的公司,直接对总统和国会负责,并有一个由流域内各州代表和各行业利益相关方组成的咨询机构,起到了管理流域和促进地区经济发展的作用。在特拉华河流域,其流域管理委员会主要在流域内各州间发挥协调和管理作用。在密苏里河流域,其州和部落协会则是解决流域内各州和部落间问题的议事组织,主要起协调和促进沟通作用。

(二)法国

       流域管理机构包括流域委员会和流域管理局,在水治理体制中发挥主导作用,中央层面的水资源开发利用和保护政策主要通过流域管理机构来落实,且具体承担流域水资源开发利用和保护规划和项目实施,同时流域委员会成员涵盖了中央相关部委和地方政府代表,可以协调国家层面和地方层面的利益关系。流域管理局既是流域委员会的执行机构,也是生态部的派出机构,履行规划执行、融资建设、技术服务等职责。

(三)意大利

       水涉及社会生产、生活的方方面面,各国鼓励公众和利益相关者参与水治理。政府一般通过政策法规、机构设置和宣传教育等手段确保公众的有效参与。公众的参与有助于增强信息披露,公众意见的有效表达甚至直接参与决策,会使得政府管理者和决策者增强做决策时的透明度和责任感。同时,公众的参与有助于提高全民水患意识、节水意识、水资源保护意识,重大治水决策获得公众的支持将更有利于实施并取得实效。

(四)澳大利亚

       作为联邦制国家,与美国情况相似,不同流域,不同形式的流域管理机构,其地位和作用也有较大差异。在墨累-达令河流域,议事协调机构是联邦环境部部长为主席,各州相关部门部长为成员的部长会议,执行机构是墨累-达令河流域管理局,负责执行部长会议决策和流域规划,对上落实国家政策法规,对下强制实施流域规划,具有较强的权威。在艾尔湖流域,其部长论坛主要作为议事协调机构,监督政府间协议的执行。

(五)印度

       不同流域的管理体制有一定差别,最重要的恒河流域国家管理局,虽隶属水利、河流开发与恒河流域振兴部,但由总理任该局主席,水利部部长为副主席,成员包括相关中央部委部长以及地方官员,地位很高。其职能也比较广泛,涵盖恒河整体开发利用和保护的相关工作。

(六)巴西

       流域管理机构包括流域委员会和水管理局,机构数量较多,在水治理体制中发挥主导作用。国家级流域的流域委员会成员包括联邦政府、流域内各州的代表,可以协调国家层面和地方层面的利益关系。流域管理局是其执行机构,在流域层面承担很多具体涉水职责,如规划制订与执行、用水户管理、水费收取等。

(七)墨西哥

       流域管理机构是国家水行政主管部门的派出机构,代表国家行使所在流域的水行政主管职能,主要职能包括制定流域水资源政策、对流域内的联邦工程进行规划、建设、运行和维护,监督流域取水量和水质。

四、国外流域管理的经验与启示

(一)流域管理朝着流域综合管理的方向发展

       早期的流域管理主要是对流域水资源开发利用、洪涝灾害防治、航运以及灌溉水利工程等的管理。20世纪中叶以后,水短缺和水污染导致的生态环境问题日益加剧,人们认识到流域内人类活动与自然资源、环境之间是相互联系、相互作用、相互制约的一个综合系统,流域管理开始向流域综合管理方向发展。流域综合管理是指在流域内对水、土以及其他相关资源的保护、管理、开发和利用进行跨部门协调的过程,它以一种公平的方式实现水资源的经济和社会效益最大化,同时维持和恢复淡水生态系统。欧盟《水框架指令》的核心就是流域综合管理;联合国《世界水发展报告》也极力推荐流域综合管理。流域综合管理被认为是目前克服全球水危机、实现淡水资源可持续利用的最佳方法。

(二)流域管理在水治理体制中均具有重要地位

       受国家政治体制、国家水治理体制、经济发展程度、流域面临的问题和流域社会文化等因素影响,不同国家的流域管理机构形式各异,甚至同一国家不同流域的管理机构,也可能存在较大差异,但在水治理体制中均发挥着重要的作用。流域议事协调机构和执行管理机构能起到承上启下作用,对上全面落实国家水资源开发利用保护法律法规和政策,或代表中央部门在流域内履行水行政管理职能;对下行使区域协调、行政监督或业务指导等职能。

(三)流域管理机构的职能作用发挥与国家体制有关

       不同国家流域管理机构的职能虽说有所差异,但多集中于流域规划管理、流域水资源统一管理、协调利益相关方和流域综合执法等方面,这些构成了很多流域管理机构的重要职能。具体而言,流域管理职能发挥与国家结构形式紧密相关。联邦制国家如美国、澳大利亚,水治理职责主要由地方承担,联邦政府在流域议事协调机构中基本不派代表,或只派1名代表,流域议事协调机构仅起到协调地方作用。单一制国家如法国、意大利,流域议事协调机构由中央涉水部委、地方政府代表组成,既协调中央涉水部委,又协调流域内地方利益。专设水管理部门和相对独立的水管理机构的国家,往往在流域层面有专门的执行管理机构,隶属中央水行政主管部门或为流域议事协调机制的办事机构,且多承担工程建设、运行、水资源管理等具体行政职能。

(四)流域管理机构在流域涉水事务协商和利益相关者参与中发挥重要作用

       流域管理是一个十分复杂和协调难度非常大的工作。流域内不同区域有不同的利益追求,不同用户有不同诉求。国外的流域管理大多都由不同利益相关方代表参与决策,以充分表达不同方面的诉求,从体制和机制上保证民主决策、民主协商和公众参与。

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