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危废名录与鉴别管理制度日趋重要——新固废法系列解读之六

       2020 年9 月1 日起施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称新固废法)第七十五条对我国危险废物鉴别管理制度进行了修订。新固废法除了保持原固废法中规定的“国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关主管部门制定国家危险废物名录,规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法和识别标志”,还增加了“国务院生态环境主管部门应当规定鉴别单位管理要求”和“国家危险废物名录应当动态调整”的规定,反映出危险废物名录与鉴别管理制度的重要性以及新的要求。

      1 危险废物鉴别管理制度的主要内容

      根据新固废法,国务院生态环境主管部门对危险废物鉴别过程实施管理,一是制定国家危险废物名录(以下简称名录);二是统一固体废物危险特性技术指标,制定危险废物鉴别标准、鉴别方法;三是制定鉴别单位管理要求,对鉴别过程实施管理。

       根据固体废物的危害性质将应予以严格控制和重点管理的固体废物按种类、名称汇集,制定国家危险废物名录。凡列入名录的废物,均应按国家危险废物有关规定进行管理。国家危险废物名录划定危险废物的种类和范围,不仅涉及到科学技术问题,也涉及到国家经济发展和危险废物污染防治监督管理的实际要求和能力。

       危险废物的特性鉴别是指根据规定的标准、方法和规范,对固体废物的危险特性进行分析、测试,以确定某种废物是否属于危险废物的过程。国家危险废物名录所列类别有限,所列类别之外的固体废物应通过危险废物特性鉴别确定其是否属于危险废物。

       2 名录是危险废物管理的“基石”

       危险废物鉴别是危险废物环境管理的技术基础和关键依据,名录是危险废物管理“基石”,在危险废物的环境管理中发挥着重要作用,具体包括:

       名录是危险废物管理顶层设计的重要依据。

       危险废物鉴别是摸清我国危险废物底数的重要手段,目前危险废物的申报登记与统计主要都是基于《国家危险废物名录》开展的。因此,《国家危险废物名录》将直接影响我国危险废物产生、流向、贮存、处置等统计数据,体现我国危险废物的产生和管理现状,为我国危险废物的相关管理规划、政策的制订提供科学的依据。

       名录是危险废物环境管理工作的技术基础。

       危险废物鉴别是明确固体废物属性、确定危险废物管理对象的重要依据,其发挥的作用还涉及设施的环境影响评价、环境监察、规范化考核、经营许可证管理以及排污许可证管理等多方面,对我国固体废物,乃至整个环境的污染防治工作有着重要作用。

      名录是环境污染司法案件办理的重要依据。

      自2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕15号)发布后,涉及固体废物和危险废物的环境污染刑事案件日趋增多,其中固体废物的属性认定成为环境污染刑事案件量刑的重要依据。

       3 完善危险废物鉴别管理制度的几点建议

       我国的危险废物管理工作起步较晚, 2007年建立了相对完善的危险废物鉴别标准体系,但相当长时间后危险废物鉴别工作才逐步开展。随着我国对危险废物环境管理工作的加强,以及2013年“两高”环境司法解释发布后,鉴别工作案例迅速增多。结合这些年鉴别工作实践,建议在以下方面完善我国危险废物鉴别管理制度。

       一是建立完善的名录动态修订工作机制。

       我国于1998年首次颁布名录,2008年和2016年分别进行两次重大修订。从《名录》修订的历程上看,2008版主要完成了总体框架和名录认定的总体原则的制定,2016版主要基于现有的研究基础,针对环境管理中反映比较集中、问题比较多的废物开展修订,同时建立了基于风险评价的名录修订方法,并补充了豁免管理机制。2019年,针对危险废物管理工作新形势,生态环境部又启动了名录修订工作。

       到目前为止,我国已经形成较为完善的名录体系,总体上我国名录基本上已经从制修订阶段转化成名录的维护和完善阶段。但目前名录修订工作存在一些问题,主要包括系统持续的基础研究薄弱,难以支撑名录的维护和完善;工作机制的缺乏难以保障《名录》的科学性和可靠性。

       为此,在名录修订工作中,应建立完善的名录动态修订工作机制。名录的修订过程应包括:意见征集—评估论证—修订意见发布—后评估过程。常态化的修订工作机制应为过程滚动实施的过程。意见征集可以按周期性征集与日常收集相结合的模式进行,并建立意见库。评估论证是对修订意见进行核实或科学论证的过程。

       主管部门可以就意见库中影响重大、急需解决的问题委托相关研究机构进行调查核实和充分论证,形成系统的研究报告,作为名录修订的技术依据。采用以上滚动修订的工作机制,可以保证急需的修订意见得到及时颁布,同时确保修订内容的具有充分的科学依据。

       二是完善危险废物特性鉴别标准体系。

       1996年原国家环保总局先后制定了腐蚀性鉴别(GB5085.1-1996)、急性毒性初筛(GB5085.2-1996)、浸出毒性鉴别 (GB5085.3-1996)三项鉴别标准以及配套的检测方法标准。2007年对以上三项鉴别标准进行修订,同时新增制订《危险废物鉴别标准 通则》(GB 5085.7-2007)、易燃性(GB 5085.4-2007)、反应性(GB 5085.5-2007)和毒性物质含量(GB 5085.6-2007)四项鉴别标准,并配套制定《危险废物鉴别技术规范》(HJ/T 298-2007)对鉴别工作全过程各环节的技术要求做出规定。

       近年来,国家对环境管理和环境司法的工作力度不断加强,出台了一系列政策性文件,对危险废物鉴别工作提出了新要求,同时由于鉴别技术水平的提高,原有的危险废物特性鉴别标准体系已难以适应新的鉴别需求,具体包括:

       鉴别程序和判断规则有待优化。例如危险废物鉴别程序中未充分利用理论分析作用,导致鉴别工作中过度检测。现有的处理后判定规则不利于促进危险废物的综合利用。混合原则在执法中容易引起较大的争议,且无形中增加废物的处理量和处置成本等。

       鉴别指标有待完善。例如抗生素、激素等存在较大人体健康风险的污染物缺乏相应的标准限值。易燃性、反应性鉴别标准缺乏可操作性。毒性物质含量鉴别标准存在较大的争议等。

       危险废物鉴别技术要求需要细化完善。例如份样数未考虑固体废物的产生特征,部分鉴别项目采样对象不明确,以及环境污染事故的鉴别缺少依据等。

       三是强化危险废物鉴别工作的统一管理。

       目前,全国普遍没有明确负责组织危险废物鉴别的机构以及鉴别程序等事宜,导致废物产生单位不知道去哪里进行危险废物鉴别,鉴别的程序是什么,哪些实验室可以开展危险废物鉴别测试,什么样的鉴别结果符合生态环境部门要求等等,这些问题严重影响危险废物鉴别工作的开展。

        由于缺乏统一的管理,危险废物鉴别技术水平参差不齐,在一定程度上影响了鉴别结果的可靠性和真实性。主要表现为:鉴别对象不准确,经常出现对名录中的废物进行鉴别;鉴别结论缺乏依据,例如,样品份样数不合规范,检测项目不够全面等;在经济利益的驱使下,少数检测机构为迎合部分企业减小废物处置成本的需求,将危险废物定性为一般工业固体废物。

       4 围绕新固废法要求已取得一些积极进展

       针对上述问题,围绕新固废法的要求,生态环境主管部门也一直在不断完善危险废物鉴别管理制度,并取得了积极的进展。

       积极推动名录动态修订。目前,针对名录修订间隔过长,难以适应经济社会的快速发展所导致的固体废物类别和污染特性的快速变化的现状。生态环境部于2019年启动了2016年版名录的修订工作,并于2019年12月发布二次征求意见稿,有望及时配合新固废法的实施。

       有序完善鉴别标准修订。生态环境部于2019年修订发布了《危险废物鉴别标准 通则》(GB 5085.7—2019)和《危险废物鉴别技术规范》(HJ 298-2019),这两项标准已于2020年1月1日正式生效实施。此外,腐蚀性、易燃性和反应性鉴别标准也正在修订过程中。

       研究制定危废鉴别管理要求。生态环境部一直在推动危险废物鉴别统一管理工作,早于2016年发布了《危险废物鉴别工作指南(试行)(征求意见稿)》。2020年,生态环境部根据新固废法第七十五规定,开展危险废物鉴别管理工作要求相关前期研究,研究出台危险废物鉴别机构技术导则等相关文件。

       作者分别系中国环境科学研究院固体所所长、中国环境科学研究院固体所研究员、中国环境科学研究院固体所副研究员

       原标题:危废名录与鉴别管理制度日趋重要——新固废法系列解读之六

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